INFORME DE LA CONTRALORIA CENABAST.
Con motivo de la presentación efectuada por la empresa Baxter Chile Ltda., esta Contraloría General efectuó un examen en la Central de Abastecimiento del Sistema Nacional de Servicios de Salud, Cenabast, a los procesos de adquisición y entrega de productos para la Hemofilia.
Objetivo
La auditoría tuvo por finalidad comprobar la existencia, integridad, validez y el cumplimiento de la normativa, correspondientes a los procesos de requerimientos, adquisiciones, distribución y pago del factor antihemofílico, realizados por la Cenabast con los establecimientos de Salud del Sistema Nacional de Servicios de Salud (S.N.S.S.), para los Programas Ministeriales de la Subsecretaría de Redes Asistenciales del Ministerio de Salud, para los años 2008 y 2009, de conformidad a lo establecido en el decreto ley N° 1.263, de 1975, Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado; en la ley N° 19.886, sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios; en la ley N° 19.880, sobre Procedimientos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, y en el decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto ley N° 2.763, de 1979 y, su reglamento orgánico, aprobado mediante el decreto supremo N° 78, de 1980, de esa misma cartera Ministerial, entre otras disposiciones.
Metodología
El examen se efectuó de acuerdo con la Metodología de Auditoría de este Organismo Superior de Control e incluyó entre otros aspectos, el análisis de la normativa legal y reglamentaria, la evaluación de control interno de las áreas en estudio, pruebas selectivas de los registros y la revisión del cumplimiento de los contratos y su documentación pertinente, además de visitas y entrevistas en terreno a los involucrados del Programa.
Universo y Muestra
Las compras por concepto de productos para la Hemofilia de Programas Ministeriales, realizadas por la Central durante los años 2008 y 2009, ascendieron a $ 6.117.727.380, de los cuales, se examinaron $ 3.099.648.539, lo que representa aproximadamente el 51% del universo señalado.
Antecedentes generales
La Central de Abastecimiento del S.N.S.S. se rige por el capítulo V, artículos 68 al 77, del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto ley N° 2.763, de 1979 y, su reglamento orgánico, aprobado por el decreto supremo N° 78, de 1980, de la misma Cartera de Estado. De acuerdo a lo establecido en el artículo 68 del mencionado decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, la Central de Abastecimiento, es un Servicio Público funcionalmente descentralizado, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, dependiente del Ministerio de Salud, MINSAL, para los efectos de someterse a la supervigilancia de éste en su funcionamiento y a cuyas políticas, normas y planes generales debe sujetarse en el ejercicio de sus actividades, siendo su función adquirir fármacos, insumos médicos y bienes públicos de la red asistencial de salud, de acuerdo a los requerimientos efectuados por el Sistema actuando por mandato o en representación de éstos. Cabe hacer presente, que mediante el decreto GES N° 228, de julio de 2006, del Ministerio de Salud, se incorpora el tratamiento de la Hemofilia, como problema de salud al Régimen General de Garantías Explícitas en Salud. GES. Por lo cual se hace necesario modificar el Programa Nacional de Hemofilia y Hemostasia, incorporando la salud hemofílica a Programas Ministeriales. Dentro de los Programas Ministeriales está catalogada la Hemofilia, Guillain Barré, y la Hepatitis C, como productos de alto costo clasificándose dentro de las compras centralizadas, y es financiada a través de presupuestos adicionales aportados por el Fondo Nacional de Salud, Fonasa, que, además, se reserva el derecho de ajustar el marco presupuestario si corresponde y/o estima conveniente.
La estimación de la demanda para cada producto se consolida según las necesidades anuales de cada establecimiento de la red, y son de responsabilidad de la Dirección del Servicio de Salud, y de los coordinadores de Servicio Farmacéutico, quienes realizan el proceso considerando la programación anual de atención primaria distribuida por el MINSAL, a los Servicios de Salud, y su arsenal farmacológico vigente aprobado por cada entidad que incluya los medicamentos con garantía. Por otra parte el MINSAL, debe informar a los Servicios de Salud antes del término del año, los marcos presupuestarios disponibles para el Programa y las cantidades aprobadas para las compras. Además, el Subsecretario de Redes Asistenciales, solicita mediante un oficio ordinario, al Director del Fonasa, gestionar con la Cenabast las compras de Factores Antihemofílico y de Complejo Protrombínico Activado, para el Programa de Hemofilia correspondiente a cada año. De igual manera, la última autoridad mencionada, a través de dicho oficio ordinario, actúa como mandante al pedir al Director de la Cenabast, la compra de esos fármacos necesarios para el año requerido. La Central, tiene por función gestionar las compras de productos generados a través de los mandatos entregados por el área de clientes de programas ministeriales; lo que implica la preparación de bases administrativas y apoyo para la elaboración de las bases técnicas de las diferentes licitaciones para el abastecimiento oportuno de los usuarios, bases que se deben publicar a través de la plataforma comercial de la Cenabast, unidad que administra las licitaciones de la Cenabast en el portal de Compras Públicas. Los resultados del examen realizado fueron expuestos por esta Contraloría General en el Preinforme de Observaciones N° 102, de 2010 y remitidos a la Central de Abastecimientos del Sistema Nacional de Salud, Cenabast, dando respuesta el Director (S), mediante el oficio ordinario N° 1, de 2010, la cual fue considerada para la emisión del presente informe. De la revisión efectuada a la resolución exenta N° 472, de 29 febrero de 2008, que resuelve la licitación pública de la ID mencionada, y a la resolución de Acta de Adjudicación publicada en el portal Mercado Público, y/o documentos de recepción conforme de los productos adquiridos por el proveedor Baxter Chile Ltda., se observaron diferencias, tanto en la cantidad, como en el valor total neto, del factor VIII.
Sobre la observación planteada, el Director (S) de la Central responde que, "...el acta de adjudicación publicada en el portal Mercado Público, se genera de manera automática...", por lo cual los funcionaron de la Cenabast no tienen ingerencia en su elaboración y contenido, explicando que la diferencia en las cantidades se debe a una adjudicación parcial de la empresa Baxter Chile Ltda. Al respecto, este Organismo de Control debe expresar que la respuesta no permite dar por superada la observación, por cuanto el acta de adjudicación es cargada con los datos del proceso de licitación sin que éste procedimiento se realice de manera automática, además, la aprobación de la mencionada acta debe ser realizada por personal autorizado, es decir por aquellos usuarios que aprueban dicho proceso, quiénes deberán validar que el mencionado documento previo a su publicación contenga la misma información en cuanto a las cantidades y precios unitarios presentados individualmente en las ofertas, procedimiento que no llevó a cabo la Cenabast, publicando el acta en el portal con los errores señalados en la observación efectuada por este Organismo de Control. Cabe agregar, que una vez cargada en el portal la correspondiente acta de adjudicación, lo que se genera de manera automática es la respectiva orden de compra de acuerdo a los productos adjudicados por el proveedor.
1.2. Stock de productos factor IX. En relación a la compra de 12.600 unidades internacionales de productos farmacéuticos correspondientes al factor antihemofílico IX 500 y 1.000 UI recepcionado por la empresa Baxter Chile Ltda., mediante Actas de Recepción N°s 15, 25, 69 y 85, todas del año 2008, se comprobó del análisis efectuado a los datos extraídos del sistema computacional de la Cenabast al 5 de febrero de 2010, que la empresa distribuyó a los distintos Centros de Salud durante los años 2008 y 2009, un total de 9.409 unidades, quedando un saldo por distribuir de 3.191. De esta última cantidad, se determinó por esta Contraloría General que la Cenabast registraba un saldo total de 2.272 unidades correspondientes al factor antihemofílico IX 500 UI, los cuales se encontraban en su totalidad vencidos.
Programas Ministeriales de la Cenabast, físico donde se encontraban dichos productos, señaló desconocer, cabe señalar que los productos recepcionados se encontraban físicamente en las bodegas del proveedor y la responsabilidad de las existencias corresponden a la propia Cenabast, ya que en su punto QUINTO, la resolución exenta N° 648, de 2008, que aprueba el contrato firmado entre la Cenabast y la empresa Baxter Chile Ltda., se indica que "El proveedor se obliga a hacer entrega en las bodegas de CENABAST,...", además, en una nota incluida en las correspondientes Actas de Recepción de la Central se establece que "Estos productos pertenecen a Cenabast-Programas Ministeriales Programa Hemofilia y se encuentran en Bodega de Baxter Chile Ltda." Por otra parte, según lo informado mediante correo electrónico del 26 de marzo del presente año por la encargada del Programa de Hemofilia del Ministerio de Salud, el stock del factor IX a esa fecha era de 48 frascos, los cuales se encontrarían vencidos a diciembre de 2009, no obstante, de acuerdo a lo señalado por la empresa Baxter Chile Ltda. no existe saldo del mencionado producto. En relación a lo expresado precedentemente, se requirió que la Central informara respecto de los códigos 262-0041-000 y 262-0042-000, correspondientes al factor IX, en cuanto al Centro de Salud donde fue despachado el producto, la cantidad, la fecha del despacho y la justificación de estas diferencias ya que no fueron aclaradas durante la auditoría. Sobre este punto, el Director(S), señala que procederá a instruir un proceso sumarial con el objeto de investigar lo observado por esta Contraloría General.
1.3. Falta de respaldo documental. En cuanto al control que realiza la Cenabast para el ingreso y salida de los productos que se encuentran en la bodega del proveedor, se comprobó que dicha Entidad, ingresa al sistema informático los datos entregados por el proveedor, mediante las guías de despacho y facturas emitidas a nombre del Centro de Salud al cual se le despachó el producto, y con posterioridad la Central registra la salida a través de la correspondiente nota de venta y factura. Lo anterior, se efectúa conforme a lo señalado en la Convocatoria de la Licitación del año 2008, en su punto N° 11.2.3, donde se indica que "Por cada distribución el proveedor debe adjuntar a su factura, guías de despacho con recepción conforme (nombre, firma, timbre y fecha) por cada entrega". Asimismo, en el punto 11.2.4, se señala que una vez efectuada cada distribución, deberá enviar la información al Departamento de Programas Ministeriales de la Cenabast. No obstante, se determinó que algunos de estos documentos no fueron enviados por el Departamento antes mencionado, al Departamento de Contabilidad de la Central, para respaldar los pagos a proveedores, de acuerdo a lo señalado en la Circular OYM N° 72, de la Cenabast.
En relación con lo expuesto anteriormente, el Director (S), en su oficio respuesta indica que con la finalidad de poder recabar más antecedentes sobre lo señalado se hace necesario que la Contraloría pueda identificar aquella documentación referida en términos generales, indicando el detalle de las facturas y guías de despacho que debieron haberse remitido al Departamento de Contabilidad, según lo observado. Además indica que se instruirá en forma expresa a los departamentos señalados, a efectos de tomar los resguardos de manera que no se repitan las situaciones observadas. Sobre el particular, cabe indicar que la Central deberá analizar toda la documentación que respalda los respectivos comprobantes de egreso relacionados con los pagos efectuados al proveedor, toda vez que lo indicado por este Organismo de Control señala la falta de respaldo de algunos de éstos documentos observando principalmente el incumplimiento a lo establecido en la mencionada circular. No obstante, a modo de ejemplo podemos mencionar las facturas N°s 192100, 118874 y 124286, todas de 2009 pagadas mediante comprobante de egresos N°s 449, y 1668, ambas del año 2009, sin que se haya adjuntado la correspondiente guía de despacho del proveedor. Considerando que la Central no aportó mayores antecedentes esta Entidad de Control mantiene la observación formulada.
1.4. Convocatoria. En las bases administrativas, aprobadas por la resolución exenta N° 1869, de 2006 en el Título I, punto 4, N° 4.2, la Cenabast define, como "Convocatoria, a la invitación efectuada a los distintos proveedores, para que participen en un proceso de compra determinado, que se materializa a través de un anexo a las bases". Además, se indica que dicho documento complementa o modifica las Bases y, por lo mismo, se entiende que forma parte de estas últimas desde el momento de su publicación en el portal de Compras Públicas. En relación con lo expuesto se verificó que la Cenabast emitió la Convocatoria correspondiente al proceso ID 5599-6-LP08, sin que se haya formalizado mediante un acto administrativo dictado por el Director de la Central. Procedimiento establecido en el artículo 3° de la ley N° 19.880, donde se indica que, "...se entenderá por acto administrativo las decisiones formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública. Los actos administrativos tomarán la forma de decretos supremos y resoluciones". Lo anterior se hace presente teniendo en consideración que éste llamado forma parte de las bases, tal como se expresara con anterioridad. La Cenabast, en su oficio respuesta señala que dicha situación ha sido corregida a partir de la dictación de las bases administrativas por las que se rigen hoy los procesos. Los fármacos, dispositivos médicos o artículos de uso médico e insumos destinados al apoyo del ejercicio de acciones de salud, aprobadas por la resolución N°142, de 24 de noviembre de 2008. En dichas bases se reemplazó el documento "convocatoria", por el anexo N° 1 de las bases señaladas "Producto Licitado" y el "Llamado", definido en el capítulo I punto 6.21. de las bases como: "Información que se comunica a través de los campos que contempla el portal, y que integra, sin modificar las presentes Bases, en el proceso de compra a que se refieren". Sobre el particular, el Director (S) no da respuesta a lo observado por este Organismo Contralor, en cuanto a la falta de formalización del documento denominado "convocatoria", conforme a lo señalado en la ley N° 19.880, cuyo documento fue utilizado por la Central, como anexo a las bases de la licitación ID 5599-6-LP08. Por lo tanto es opinión de este Organismo de Control, mantener la observación formulada. Cabe agregar, que resulta de toda conveniencia que la Cenabast evalúe la pertinencia de elaborar bases administrativas específicas cuando los productos a licitar correspondan a programas como ocurre con el de Hemofilia del Minsal
2. Licitación ID 5599-69- LP09. 2.1. Inconsistencia de la información. En lo referente a esta licitación, se verificó que la información contenida en la resolución exenta N° 2187, de 10 de julio de 2009, que adjudicó a la empresa Baxter Chile Ltda. la compra del factor antihemofílico VIII y la respectiva orden de compra N° 5599-182-SE09, difieren en su contenido con las respectivas anexas de distribución N°s 1287 y 1288, ambas del año 2009. No existen diferencias en el monto total; sin embargo, sus valores difieren, tanto en precio como en cantidad. Los códigos presentados no obstante, que son diferentes, corresponden a las descripciones señaladas en documentos, por lo cual deberá ser aclarado y justificado por el Servicio.
Sobre lo señalado precedentemente, el Director (S) de la Central, informa que las bases que rigieron la propuesta, aprobadas por la resolución N° 83, de 2009, en su capítulo II punto 2 "DE LAS OFERTAS", establecen que los códigos referidos en la tabla de antecedentes de la resolución y orden de compra que procede deben corresponder a la presentación unitaria de cada producto, en este caso UI (unidades internacionales). Asimismo, indica que en el capítulo II punto 9 de las bases referidas "De la oferta económica", dispone: "a. El precio ofertado siempre deberá corresponder a la unidad de medida licitada por Cenabast...". Lo anterior es sólo para unificar la evaluación de las ofertas, lo que no significa que el oferente no pueda hacer en la ficha técnica contenida en las bases, una presentación de acuerdo a su unidad de despacho, lo que en la especie acontece, según se observa en la oferta técnica de Baxter. Finalmente indica que, la diferencia de códigos corresponde a que cada presentación tiene códigos distintos, para diferenciar lo unitario de la presentación del proveedor. Conforme a lo anterior, debe mantenerse la observación formulada, por cuanto la diferencia de códigos presentados en ambos cuadros no corresponde a lo informado por la Central, ya que la resolución N° 83, de 2009, que aprueba las bases administrativas por las que se rigió el proceso de compras de fármacos Programa Hemofilia año 2009 de la licitación ID 5599-69-LP09, señala en su capítulo II punto 2 que "Del producto a licitar: Los proveedores deberán presentar ofertas por los siguientes fármacos", indicándose claramente aquellos códigos señalados en la tabla N° 1 sobre resolución y orden de compra, por lo tanto dichos códigos identifican al producto durante todo el proceso de la licitación. En relación a los códigos señalados en la tabla N° 2 se comprobó que éstos pertenecen a la resolución N° 1869, de 2006 que aprobó las bases administrativas especiales de otro de los procesos de licitación. el cual corresponde al ID 5599-6-LP08. 2.2. Bases Técnicas. Respecto de la licitación mencionada, se aprobaron las Bases Administrativas por las que se rigió el proceso de compra de fármacos Programa Hemofilia año 2009, mediante la resolución N° 83, de 18 de marzo de 2009, determinándose que no se elaboraron las bases técnicas. Esto cobra importancia ya que dichos documentos contienen el conjunto de requisitos, condiciones y especificaciones, establecidas por la entidad licitante, que describen los bienes y servicios a contratar los que regulan el proceso de compras y el contrato definitivo, el cual incluye tanto las bases administrativas como las técnicas.
En razón de lo señalado precedentemente, la Central informa en su oficio respuesta que, "Efectivamente en el proceso en cuestión formalmente no se dictó un acto administrativo que diera cuenta, en forma separada, de las bases técnicas,...", Aduciendo, que las especificaciones técnicas del producto, estaban incorporadas en las bases administrativas, las que fueron aprobadas por la resolución N° 83, de 2009. Atendido lo anterior, se acepta la respuesta proporcionada por la Cenabast, no obstante cabe hacer presente que las bases administrativas en comento no indican que dicho documento contiene las respectivas bases técnicas, más aún, si el manual de procedimientos para abastecimiento aprobado mediante la resolución N° 2517, de 23 de octubre de 2007, establece la elaboración de ambas bases administrativas y técnicas, siendo responsables el Departamento de Asesoría Jurídica y Dirección Técnica respectivamente. 2.3. Resolución afecta al trámite de toma de razón. La resolución N° 313, de 5 de noviembre de 2009, que aprobó el contrato de Adquisición de la licitación en análisis, fue tomada razón por este Organismo de Control el 27 de enero de 2010; sin embargo, la empresa Baxter Chile Ltda. Emitió facturas a la Cenabast desde octubre de 2009 a enero de 2010, despachando los productos antihemofílico a contar de esas mismas fechas, sin que se hubiese realizado con anterioridad el control de legalidad. Sobre la materia, el Director (S) responde que efectivamente se procedió a distribuir los productos con anterioridad al control de legalidad que implica la toma de razón de la resolución ya citada. Lo anterior se debe principalmente a la necesidad sanitaria de satisfacer la distribución de estos medicamentos y así cumplir con los requerimientos de este importante Programa Ministerial, además indica que la resolución aprobatoria del contrato dispone en su resuelvo N°3 que "DÉJASE constancia que por razones de buen servicio, la adjudicación estará facultada para comenzar las entregas previstas en la correspondiente anexa de Distribución. Sin perjuicio de lo anterior, no procederá pago alguno en tanto la presente resolución no se encuentre totalmente tramitada.". En relación a este punto, cabe señalar que si bien es cierto no se realizó pago alguno previo a la toma de razón por parte de este Organismo Contralor conforme a lo señalado en el resuelvo N° 3 anteriormente mencionado, esta Contraloría General mantiene la observación formulada, por cuanto la Cenabast cometió una serie de irregularidades con respecto a dicha licitación, por una parte suscribió un contrato el 17 de julio de 2009, con la empresa Baxter Chile Ltda., dictando la resolución que aprobó el mencionado contrato 4 meses después de haberlo firmado, vulnerando de esta manera lo estipulado en el artículo 8° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en la cual se señala que, "Los procedimientos administrativos deberán ser ágiles y expeditos, sin más formalidades que la que establezcan las leyes y reglamentos.". Asimismo, se transgredió el artículo 7° de la ley N° 19.880, relacionado con el principio de celeridad, toda vez que, "Las autoridades y funcionarios de los órganos de la Administración del Estado deberán actuar por propia iniciativa en la iniciación del procedimiento de que se trate y en su prosecución, haciendo expeditos los trámites que debe cumplir el expediente y removiendo todo obstáculo que pudiere afectar a su pronta y debida decisión."
2.4. Transferencia de fondos. En relación a este punto, cabe indicar que previo al envío de los dineros por parte del Fonasa a la Cenabast, correspondiente a los productos despachados y facturados, los Directores de los distintos Centros de Salud, le informan al Fonasa, mediante un oficio, las facturas y guías de despacho con las cuales recepcionaron los productos del Programa de Hemofilia, siendo el día 28 de cada mes la fecha tope estipulada por la entidad señalada precedentemente, para la recepción de los mencionados documentos. Con posterioridad, Fonasa transfirió los fondos para el Programa Hemofilia/PPV, comprobándose que esa Entidad entregó a la Central durante el año 2008 la suma de $ 8.468.363.000, IVA incluido, mientras que el año 2009, fueron $ 5.640.184.000, IVA incluido. En este contexto, esta Contraloría General solicitó a la Cenabast el detalle de los movimientos realizados por Fonasa correspondientes a aquellos montos destinados a pagar facturas del proveedor Baxter Chile Ltda.; sin embargo, no fue entregada dicha información. Cabe hacer presente que durante el año 2008 la misma empresa facturó por el citado Programa $ 4.258.510.200, IVA incluido y para el 2009, un total de $ 3.021.585.000, IVA incluido. En razón de lo expuesto, el Director (S), informa que, ...en atención a la falta de entrega de la información aludida por Contraloría, se procederá a instruir un proceso sumarial a efectos de investigar lo observado, con la finalidad de dilucidar las diferencias que se habrían producido entre las transferencias de fondos y la facturación,...". Al respecto, cabe aclarar que lo observado por esta Entidad de Control se refiere a las transferencias realizadas por Fonasa a la Central y no a diferencias como lo indica en su respuesta dicha autoridad.
II. EXAMEN DE CUENTAS
1. Licitación ID 5599-6-LP08. 1.1. Bases de licitación. En relación con la presente licitación, del Programa de Hemofilia para el año 2008, la Cenabast utilizó tanto para la elaboración de las Bases Administrativas especiales como para las Bases Técnicas, documentos que correspondían a procesos de intermediación del período 2006-2007. Sin embargo, dicho Programa, debió considerar aquellas elaboradas para Programas Ministeriales, específicamente del Programa Hemofilia.
Cabe hacer presente que en el punto 4.3 sobre "Facultades, Funciones y Atribuciones", de los distintos departamentos de la Central se establece que corresponde al Subdepartamento de Compras Programas Ministeriales, "Gestionar las compras de productos generados a través de los mandatos entregados por el área de clientes de Programas Ministeriales; lo que implica preparación de bases administrativas y apoyo para las bases técnicas de las diferentes licitaciones que se requieren para el abastecimiento oportuno de los usuarios, bases que se deben publicar a través de la plataforma comercial de Cenabast, unidad que administra las licitaciones de Cenabast en el portal de compras públicas.". En mérito de lo expuesto, esta Contraloría General mantiene la observación formulada, por cuanto si bien se reconoce haber utilizado bases administrativas y técnicas de proceso de intermediación, el Director (S) no adopta medidas en relación a la falta cometida por el Subdepartamento de Compras Ministeriales, por no haber dado cumplimiento al punto 4.3 sobre "Facultades, Funciones y Atribuciones" de los distintos departamentos de la Central. Cabe agregar que el Manual de Procedimientos de Adquisiciones de la Cenabast, publicado en la página Web del portal Mercado Público, señala que, "En lo referente a las especificaciones técnicas, Cenabast cuenta con una unidad denominada Dirección Técnica, la que evalúa el requerimiento recibido...". Unidad, que conforme a lo señalado en el mencionado manual tiene entre sus funciones elaborar las correspondientes bases técnicas, con apoyo del mencionado Subdepartamento. 1.2. Boletas de Garantías. Con el objeto de caucionar el cumplimiento del contrato cuya licitación corresponde al ID 5599-6-LP08, la empresa Baxter Chile Ltda. entregó la boleta de garantía N° 57787, de 11 de marzo de 2008, del Banco ITAU Chile; sin embargo, no se dio cumplimiento a lo establecido en el punto N° 7.2, de la resolución N° 1869, de 18 de agosto de 2006, que aprueba las bases administrativas, en el que se señala que dicho documento, "Deberá constituirse por cada contrato, dentro del quinto día desde la aceptación de la orden de compra", siendo ésta emitida el 4 de marzo de 2008, por lo tanto la fecha tope de emisión de la boleta debió ser el 7 de ese mismo mes. Por otra parte, de acuerdo a lo indicado en el punto sexto de la resolución N° 648, de 18 de marzo de 2008, que aprueba el contrato de la mencionada licitación señala que, "... el PROVEEDOR deberá emitir una nueva boleta de fiel cumplimiento en proporción al saldo de entrega del producto.", siendo la fecha de la última entrega del proveedor el 27 de octubre de 2008, conforme lo señala el acta N° 85, de ese mismo año, por lo tanto la boleta de garantía por fiel cumplimiento debió extenderse hasta el 27 de abril de 2009, por cuanto de acuerdo a lo señalado en el punto 7.4 de la resolución exenta N° 1869, de agosto de 2006 el mencionado documento, "Deberá exceder, al menos, seis (6) meses de la ultima entrega.". 4 de marzo de 2008, disponiendo el proveedor de dos días para aceptarla. Agrega, que se ha elaborado un instructivo (que corresponde a procedimiento de calidad) denominado "CONTROL Y RESGUARDO DE GARANTIAS", código PR-CCP-006, de fecha 19 de enero de 2010, que describe los distintos procesos de las garantías y sus respectivos responsables, así como el sistema de registro de las mismas, su renovación y devolución. Al respecto, cabe manifestar que la observación se mantiene debido a que el Director (S) no informó respecto de la renovación de la boleta de garantía por fiel cumplimiento, conforme a lo observado por este Organismo Contralor. Además, corresponde agregar que la Central no resguardó el patrimonio fiscal, toda vez que no exigió la renovación del mencionado documento. Con el cumplimiento de dicho procedimiento, la Entidad puede hacer efectiva eventuales multas y sanciones en el caso que el proveedor no dé cumplimiento a lo establecido en el respectivo contrato.
En cuanto a la elaboración del mencionado instructivo se informa que su aplicación será validada en futuras auditorías de seguimiento que realice esta Entidad de Control. 2.- Pago a Proveedores. 2.1.- Factor Antihemofílico VIII y IX, adquisición ID 5599-6-LP08. Mediante la resolución exenta N° 472, de 29 de febrero de 2008, de la Cenabast, el Director (S) de la Entidad aprobó la adjudicación a Baxter Chile Ltda. y a Bayer S.A., para la adquisición de 83.800 unidades de productos farmacéuticos correspondientes a los factores antihemofílico VIII y IX, de las cuales 52.050 debían ser entregadas por la primera empresa mencionada, cuyo valor ascendió a un total de $ 4.258.510.200, IVA incluido. De acuerdo a lo señalado en el punto IV.3.3 de las bases administrativas aprobadas mediante la resolución exenta N° 1869, de 18 de agosto de 2006, el pago de dicha licitación se efectuaría dentro de los sesenta días siguientes a la recepción conforme de las facturas en la oficina de Partes o Contabilidad, en pesos chilenos. Al respecto, la empresa Baxter Chile Ltda. presentó a esta Contraloría General un cuadro resumen con un detalle de la deuda que mantiene la Cenabast, informando en relación con la misma que al 28 de febrero de 2010, ascendía a $ 139.135.752. Sobre el particular, esta Contraloría General efectuó una revisión a los registros contables de la Cenabast comprobándose que al 31 de enero de 2010, la Central mantenía una deuda impaga de $ 104.769.504, cuyo detalle se señala en el Anexo N° 1, determinándose una diferencia de $ 34.366.248, cuyo valor corresponde a facturas que la empresa impaga, de las cuales algunas de ellas, se encuentran refacturadas, por refacturar y otras no recepcionadas por la Cenabast, respecto de las facturas pagadas, por la Central de Abastecimientos a la empresa Baxter Chile Ltda., se verificó que ascienden a $ 4.090.174.704, monto equivalente al 96% de las facturas correspondientes a esta adquisición, estableciéndose el detalle en el Anexo N° 2. No obstante, es del caso manifestar que el pago de las mismas, superó el plazo establecido en las bases administrativas, las cuales señalan en el Título IV, N° 3, punto 3.3. "Pago de la Factura: dentro de los 60 días siguientes a la recepción conforme en Oficina de Partes o Contabilidad, en pesos Chilenos", constatándose la misma situación, con respecto a las compras efectuadas al mencionado proveedor de productos hemofílicos para el año 2009. En este orden de ideas, cabe señalar que mediante el oficio Ord. N° 941, de 29 de marzo de 2010, el Gerente de Administración y Finanzas (S) de la Central informó a esta Contraloría General que en relación a las facturas impagas ascendentes a la suma de $ 34.366.248, nueve de ellas no fueron ingresadas por el proveedor a esta Institución, por lo que resulta imposible iniciar el proceso de pago. Reconociendo la Cenabast en definitiva una deuda total de $ 104.769.504, no obstante, no informó respecto de las facturas no reconocidas, las cuales fueron refacturadas por el proveedor. Por otra parte, en relación a aquellas facturas que si reconoce como impagas la Cenabast, no se pronunció en su oficio respuesta. Por lo expuesto, esta Contraloría General mantiene la observación formulada. En relación con los pagos efectuados por la Central a la Empresa, se determinó que los comprobantes de egreso N°s 5273; 449 y 1668, de 24 de septiembre de 2008; de 20 y 31 de enero de 2009, respectivamente, relacionadas con las facturas N°s 102481; 102522; 103588; 192100 y 124286, no adjuntan la guía de despacho del proveedor, con las cuales se hizo entrega de los productos a los establecimientos de Salud, no dando cumplimiento la Central, a lo mencionado en el Título IV, N° 3, punto 3.1 de las bases administrativas, que señalan que, "La factura se deberá presentar en la oficina de partes de la Cenabast, debiendo adjuntar copia de la(s) guía(s) de despacho o doc ), en el que conste la recepción conforme de la mercadería".
Por tal motivo, el Servicio deberá informar a esta Contraloría, la razón por la cual no se adjuntan las correspondientes guías de despacho a las facturas, como asimismo, señalar cual es el mecanismo de control con que verifica la entrega de los productos por parte del proveedor en los distintos recintos de salud. En el oficio respuesta de la Cenabast el Director (S), hace presente que, "...la Central se encuentra actualizando sus sistemas informáticos financiero-contable, donde a partir del mes de junio del año en curso ha entrado en operaciones un módulo financiero ERP-SAP, que se espera permita llevar mejores controles". En cuanto a lo observado por este Organismo Contralor, relacionado con la falta de las guías de despacho que se debe adjuntar a las facturas, el Director(S) de la Central no las aportó y, responde que, "...el procedimiento que ha instaurado en la actualidad reside en que se debe acompañar la guía del proveedor a la factura, más el vale de recepción emitido por el Sistema ERPSAP, en las entregas que se producen en nuestras bodegas del Centro de Distribución Inteligente Lourdes y Av. Matta, por lo cual la distribución directa requiere para el ingreso a la oficina de partes la copia de la guía de despacho con la conformidad del establecimiento, generándose con posterioridad el vale de recepción". 2.2. Factor Antihemofílico VIII, adquisición ID 5599-69-LP09. Mediante la resolución exenta N° 2187, de 10 de julio de 2009, de la Cenabast, el Director de esa entidad aprobó la adjudicación a la empresa Baxter Chile Ltda., para la adquisición de 6.907.500 unidades internacionales de productos farmacéuticos correspondientes al factor antihemofílico VIII, por un total de $ 1.290.528.225, IVA incluido. De acuerdo al punto IX 2.1 de las mencionadas bases administrativas, aprobadas mediante la resolución afecta N° 83, de 18 de marzo de 2009, el pago de dicha licitación se efectuaría en el plazo de 60 días contados desde la fecha de recepción conforme de las facturas. En relación a dicha adquisición, la empresa Baxter Chile Ltda., presentó a esta Contraloría General un cuadro resumen en el cual se entrega un detalle de la deuda que mantenía el citado Servicio, informando en relación a esta licitación que la deuda al 28 de febrero de 2010, ascendía a $ 1.241.162.310.
Sobre el particular, corresponde hacer presente que del examen realizado a los respectivos registros contables, se comprobó que al 28 de enero de 2010, la Central tenía una deuda impaga con la empresa de $ 810.888.909, cuyo detalle se establece en los Anexos N°s 3 y 4, determinándose una diferencia ascendente a $ 430.273.401, correspondiente a aquellas facturas que Baxter Chile Ltda. Informó como parte de su deuda impaga, no obstante, la Cenabast no las tenía ingresadas en la nómina de documentos pendientes de pago por proveedor al 22 de febrero del 2010, respecto de lo cual debía informar fundándose en la documentación respectiva, debidamente actualizada. Al tenor de lo observado, el Director (S) informa que "...solicitaremos a la empresa Baxter, nos proporcione dicho informe a efectos de aclarar las diferencias observadas". Igualmente agrega que ha instruido al Área de Finanzas para que realice un análisis a fin de comunicar a este Organismo Contralor, sobre lo informado en un plazo de 30 días. Sobre lo expuesto, esta Contraloría General, considera que, si bien la Cenabast está en su derecho de solicitar los antecedentes a la Empresa, estima pertinente mantener la observación formulada por cuanto la Central debe contar con un sistema que permita obtener registros exactos y oportunos con el objeto de entregar información detallada respecto de aquellas pagos pendientes y deudas por pagar de sus proveedores. 2.3. Factor Antihemofílico VIII, adquisición ID 5599-35-L109. La Cenabast mediante la resolución exenta N° 1210, de 16 de abril de 2009, adjudicó a la empresa Baxter Chile Ltda., la adquisición de 5.219.000 unidades del mencionado producto, por un monto de $ 1.024.197.157 y mediante la resolución N° 1599, de 20 de mayo de 2009, se aprobó una modificación de la resolución mencionada precedentemente, adjudicándose finalmente por un valor de $ 1.022 390.618. En cuanto a dicha compra la Empresa informó que a febrero del presente año la Central mantenía una deuda que ascendía a la suma de $ 477.892.683. Analizados los registros contables por parte de este Organismo Contralor fue posible determinar que la deuda registrada por la Cenabast corresponde al mismo valor informado por la empresa Baxter Chile Ltda., cuyo detalle se muestra en Anexo N° 5. 2.4. Complejo Protrombínico Activado, adquisición OC 5599-53-SE09. La Central de Abastecimiento mediante la resolución exenta N° 630, de 4 de marzo de 2009, autorizó la contratación directa con Baxter Chile Ltda., por la compra del producto Complejo Protrombínico Activado, (Feiba). Dicha adquisición se efectuó mediante contratación directa por tratarse de un único proveedor, la cual fue aprobada mediante la resolución afecta N° 315, de 5 de noviembre de 2009, para la compra 1.200 unidades de e producto, por la suma de $ 706.860.000.
Sobre el particular, la empresa Baxter Chile Ltda., informó que la deuda impaga que mantiene dicho Servicio ascendía a $ 471.240.000, monto que de acuerdo al análisis efectuado a los registros de la Central corresponden a la cifra indicada, tal como se establece en el Anexo N° 6. Referente a las observaciones, descritas en los puntos, 2.3 y 2.4, la Central no da respuesta en su oficio reservado N° 1, de 13 de agosto de 2010, sobre la deuda, que la Central tiene pendiente de pago con el Laboratorio Baxter Chile, por lo tanto procede mantener las observaciones formuladas.
3. Multas por cobrar. Las bases administrativas que regularon la adquisición y contratación de productos farmacéuticos de la licitación ID 5599-6-LP08 establecen en su punto 3.3 letra b) multas por atraso, señalando que, "CENABAST podrá aplicar una multa diaria en dinero calculada en las propuestas en plaza, sobre el precio neto (sin IVA) de lo no entregado...". Respecto de este punto, la Central de Abastecimiento a febrero de 2010 no había cobrado multas a la empresa Baxter Chile Ltda., ascendente a $ 869.299.236, por atraso en la entrega de productos, de acuerdo a lo establecido en la Convocatoria Licitación Factor Antihemofílico VIII y IX Programa Hemofilia año 2008. En el mencionado documento, se establece en el punto 4 que las fechas de entrega de los productos anteriormente indicados se efectuarían parcialmente el 10 de abril, 12 de mayo, 10 de julio y 10 de septiembre, todas del año 2008, hasta completar el total de 52.050 unidades. Comprobándose mediante las respectivas Actas de Recepción que el proveedor hizo entrega de los productos requeridos el 10 de abril, 22 de mayo, 15 de julio, 27 de agosto, y 27 de octubre, de 2008, produciéndose atrasos de 6, 11 y 48 días, desde la segunda entrega en adelante.
En su respuesta el Director (S), informa que, "En relación con las multas referidas al atraso en las entregas del año 2008, de 6, 11, y 48 días, se procederá a instruir un proceso sumarial a efectos de investigar lo observado...". Asimismo, para la licitación ID 5599-69-LP09, mediante oficio ordinario N° 3854, de 10 de diciembre de 2009, el Director de la Central comunicó a Baxter Chile Ltda., la aplicación de la multa por atraso en las entregas del producto, factor antihemofílico VIII 500 UI, cuyo monto asciende a $ 365.260.500; sin embargo, no fue posible validar si la Central ha hecho efectivo el cobro de la mencionada multa, lo que deberá ser acreditado. En lo referente a este punto, el Director (S), informa que se ha procedido a dictar la resolución exenta N° 1789, de 6 de agosto de 2010, donde se aplica multa a la empresa Baxter por la suma de $ 365.260.500, antecedente necesario para que dicha suma sea enterada en caja de Cenabast o descontada de las facturas pendientes en la eventualidad de no ser pagada. En la mencionada resolución el Director de la época aplica la multa a Baxter, conforme a lo señalado en el punto N° 5, el cual dice, "...mediante oficio ordinario N° 3.854, de 10 de diciembre de 2009, la Central comunica la multa por atraso en la entrega correspondiente al 31 de agosto de 2009, de 10.575 FC del producto FACTOR ANTIHEMOFILICO VII 500 U.I POLVO LIOFILIZADO, entregada el día 14 de octubre de 2009, esto es con 44 días de atraso". Asimismo, en el punto N° 6, de la misma resolución, se indica que, "...notificado por carta certificada de 14 de diciembre de 2009, se le otorgó a Baxter Chile Ltda, un plazo de 5 días hábiles para presentar sus descargos ante la oficina de partes, informándole que transcurrido dicho plazo Cenabast con los antecedentes que disponga, dictará una resolución exenta que se pronunciará sobre los hechos y la sanción, si fuera el caso". Al respecto y de acuerdo a antecedentes entregados por el proveedor se informó a esta Entidad de Control que la empresa Baxter presentó en las Oficina de Partes de Cenabast dos Recursos de Reposición recepcionados por la Central el 18 de diciembre de 2009 y 17 de agosto de 2010, documentos en los cuales se presentan los descargos aludidos en párrafo anterior. En mérito de lo expuesto debe mantenerse la observación formulada, por cuanto la Central sólo informó respecto de la emisión de la resolución exenta N° 1789, de 6 de agosto de 2010, donde se aplica la multa a la empresa Baxter por la suma de $ 365.260.500, dejando establecido en el punto N° 7 de la misma, que no existen descargos que hayan sido presentados dentro del plazo por la empresa mencionada; sin embargo, los descargos fueron presentados por el proveedor dentro de la fecha y por lo tanto, el día de la respuesta ya estaban en conocimiento de la Cenabast. 4. Distribución de productos. Mediante la resolución exenta N° 648, de 18 de marzo de 2008, se aprobó el contrato suscrito, entre la Cenabast y Baxter Chile Ltda., para la compra de productos farmacéuticos licitados mediante ID 5599-6-LP08. En ésta se establece, en su punto quinto que, "El proveedor se obliga a hacer entrega en las bodegas de la Cenabast, los códigos individualizados en la tabla de la cláusula tercera del presente contrato, en las cantidades, fechas y establecimientos individualizado en la anexa de distribución N° 3000000911"; sin embargo, se verificó que la Cenabast, no dio cumplimiento a lo establecido en la mencionada resolución constándose que los productos fueron almacenados en la bodega del proveedor. En relación a este punto el Director (S) informó en su oficio N° 1, que, "...esto se debió a un error formal de haber ocupado una plantilla de contrato aplicable a la generalidad de los procesos de compra.". Agrega, que ésto se ha solucionado con las bases generales contenidas en la resolución N° 142, de noviembre de 2008, de un contrato tipo, que no hace alusión a la modalidad de distribución.
Considerando lo informado por la Central, esta Contraloría General, acepta las medidas señaladas, en el entendido que la Entidad velará por su cumplimiento, quedando sujetas a su verificación posterior en el marco de la correspondiente auditoría de seguimiento. En la convocatoria de esta licitación, se detalla la distribución mensual por tipo de factores y cantidad de viales en los lugares que se indican, es así como para los viales de los factores IX 500 y 1000 UI que suman 1.269 productos, lo cuales debían estar distribuidos en su totalidad. A enero de 2010, de acuerdo a los registros computacionales de la Cenabast, aún existían productos en stock, lo cuales se encontraban vencidos. Al respecto, el proveedor denunció ante este Organismo de Control la negativa por parte de la Central y del Ministerio de Salud de ordenar el despacho del producto farmacéutico, factor antihemofílico IX, desde sus bodegas. Sobre el particular, esta Contraloría consultó a la encargada del Departamento de Procesos y Transformación Hospitalaria de la Subsecretaría de Redes Asistenciales del Ministerio de Salud, quién informó que no existió tal negativa, sino más bien un retraso en la orden de despacho desde la bodega de Baxter Ltda. hacia los distintos establecimientos asistenciales; sin embargo, no fue posible obtener información que justifique el retraso en la entrega de los productos señalados. A su vez, tampoco se obtuvo respuesta por parte de la Central, respecto de las razones que expliquen el incumplimiento del despacho oportuno de los mencionados productos hacia los distintos centros asistenciales. Cabe hacer presente, que la "Guía para compra centralizada de medicamentos en la atención de patologías GES y programas de salud", señala en el punto N° 9.1 sobre "Despachos y pago de los productos recepcionados", que la Cenabast es responsable de los despachos a cada servicio, en las fechas comprometidas e informadas a la red por conducto regular antes del 15 de enero de cada año de programación, en las cantidades y los lugares señalados en la programación. En relación al retraso en los despachos y las potenciales modificaciones de las cantidades a enviar (por problemas de disponibilidad inmediata), en la mencionada guía, en su punto 9.3 indica que, "...deberán ser comunicados con 10 días hábiles de antelación, vía correo electrónico a los encargados del programa respectivo del Servicio de salud y al referente del Ministerio de Salud para que se tomen los resguardos del caso". Al respecto, en el mencionado Preinforme de Observaciones N° 102, se solicitó tanto a la Cenabast7-como al Ministerio, que informaran a esta Contraloría sobre el motivo se dio la orden de despacho de los productos, ya que mediante correo electrónico se pidió la información a la Central, no obstante a la fecha del Preinforme señalado no se tuvo respuesta. En lo pertinente a las observaciones descritas en los párrafos anteriores, el Director (S), informa que procederá a instruir un proceso sumarial a efectos de investigar las situaciones relatadas por este Organismo Contralor.
3. Visitas a terreno.
3.1. Hospital San José.
De la visita efectuada al Hospital mencionado se verificó que Baxter Chile Ltda., despachó al Centro Asistencial 1.187 unidades del producto liofilizado factor IX 500 UI, cuyas fechas de vencimiento correspondían a noviembre y diciembre del 2009. De estos productos, el Hospital San José administró a pacientes, 60 unidades de productos vencidos al 31 de diciembre de 2009. Previa entrega, el Hospital solicitó a cada persona que firmara un documento denominado "Consentimiento Informado", mediante el cual autoriza al Banco de Sangre del Hospital a colocar el producto liofilizado factor IX del proveedor Baxter Chile Ltda., de la serie VNC1H002, correspondiente al factor IX 500 UI. Cabe hacer presente, que dicho documento señala que se ha explicado de forma satisfactoria que la viabilidad del fármaco no se ve afectada a la fecha de su tratamiento y que esta situación se debió a la falta del medicamento a nivel Nacional y que en su defecto deberá recibir tratamiento con plasma fresco congelado,
2. Hospital Roberto del Río. Se comprobó que en el Hospital Roberto del Río se administró un total de 190 unidades del producto liofilizado factor IX 500 UI vencidos, durante el período comprendido entre el 1 y el 31 de enero de 2010, correspondientes a los códigos VNC1G033, VNC1H002, cuyas fechas de vencimiento eran noviembre y diciembre de 2009 respectivamente. Finalmente, cabe hacer presente, que la Central no aportó antecedentes que permitan determinar si al momento del despacho a los hospitales mencionados precedentemente, estos factores antihemofílicos se encontraban vencidos, cuestión que deberá ser esclarecida mediante un procedimiento disciplinario por parte de la Cenabast.
En cuanto al suministro de productos vencidos es importante señalar que el oficio Ord. N° C26 N° 832, de 21 de marzo de 2007 del Subsecretario de Redes Asistenciales a los Directores de Servicios de Salud instruye entre otros aspectos que en cada Servicio de Salud la recepción de los liofilizados se realizará a través de la Unidad de Farmacia siendo el químico farmacéutico Jefe de Farmacia el encargado de revisar periódicamente las condiciones de almacenamiento. Además, será esta Unidad la responsable de validar la fecha de expiración de estos productos.
Al respecto, cabe señalar que el decreto N° 1876, de 1995, actualizado al año 2006, el cual contiene el "Reglamento del Sistema Nacional de Control de Productos Farmacéuticos", señala en su artículo 4°, letra w), que,: "Fecha de expiración: la indicada por el mes y año calendario y en algunos casos, además por el día, cuando así lo determine la autoridad sanitaria en el registro, más allá de la cual no puede esperarse que el producto conserve su estabilidad". Por lo tanto, respecto al suministro de productos vencidos a pacientes Hemofílicos, y teniendo en consideración que la Central no se pronuncia en su oficio respuesta corresponde mantener la observación formulada.
CONCLUSIONES
En conformidad con la auditoría efectuada, las soluciones señaladas por la Central de Abastecimiento del Sistema Nacional de Servicios de Salud en su oficio de respuesta, para regularizar lo observado en el presente informe, serán verificadas en una próxima fiscalización de seguimiento, junto con las medidas que deberá adoptar la Cenabast y que sana continuación: 1.- Respecto a la observación Publicación en el portal Mercado Público e Inconsistencia de la Información, la Central deberá en lo sucesivo establecer controles que permitan validar todos los antecedentes relacionados con el proceso de licitación. 2.- En cuanto a la falta de respaldo documental la Cenabast tendrá que recabar las facturas y guías de despacho de los pagos efectuados a la empresa Baxter Chile Ltda., los cuales serán solicitados en una próxima auditoría de seguimiento que realice este Órgano de Control. 3.- En relación a la formalización de actos administrativos, la Cenabast deberá adoptar medidas con el objeto que en lo sucesivo, cualquier acto que modifique o complemente las bases sea aprobado mediante un documento que lo apruebe oficialmente. 4.- Sobre las observaciones correspondientes a los puntos 2.3 y 2.4 del examen de cuentas, en los cuales la Central no informó, se deberá efectuar un análisis de cuentas con el fin de regularizar el registro y pago de las facturas pendientes que mantiene con el proveedor. 5.- En cuanto a las multas no cobradas ascendentes a la suma de $ 365.260.500, las cuales fueron informadas al proveedor mediante la resolución N° 1789, de 6 de agosto de 2010, la Cenabast deberá analizar los recursos de reposición presentados por el proveedor e informar el resultado, con los respaldos pertinentes a este Organismo de Control en un plazo de 10 días. 6.- Respecto de aquellas observaciones que este Organismo de Control ha estimado mantener por las diversas razones señaladas en el presente informe, se estima pertinente solicitar a la Cenabast arbitrar las medidas correctivas tendientes a subsanarlas, con el objeto de evitar su ocurrencia en lo sucesivo. 7.- En relación a las observaciones 1.2. Stock de productos factor IX; 2.4. Transferencia de fondos; 3 Multas por cobrar y 4. Distribución de productos, sobre las cuales la Central informa que instruirá un proceso administrativo para investigar los hechos observados, esa Entidad deberá remitir a esta Contraloría copia de la resolución que lo ordena, como asimismo, una vez concluido el sumario, la resolución de término. El mismo procedimiento mencionado precedentemente deberá seguir respecto a la entrega a los hospitales de los productos antihemofílicos vencidos, incorporando esta materia en el sumario administrativo ya señalado.
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